關于通過向社會力量購買服務 提升婦聯組織服務專業化水平的思考與解析 ——赴上海、廈門兩地學習婦聯組織向社會力量購買服務的調研報告

發布時間:2018-09-06 15:05:58點擊數:

2017年5月2日-5日,沈陽市婦聯由張怡文、馮慧兩位副主席帶隊,抽調市區兩級婦聯機關干部、市直婦委會主任、所屬事業單位干部22名同志組成聯合調研組,對上海、廈門兩地婦聯深化改革和向女性社會力量購買服務情況進行了深入調研。調研組與上海市、廈門市各級婦聯、婦聯所屬事業單位、女性社會組織代表和街道社區負責同志、充分座談交流,實地走訪了上海市巾幗園、廈門市婦女兒童活動中心、上海市寶山區友誼路街道社會組織服務中心、廈門市湖里區金尚社區、廈門市思明區前埔北社區。通過調研,我們比較全面地了解了兩地婦聯改革和向女性社會力量購買服務的做法和經驗,并以向社會力量購買服務為重點形成了本次學習考察的調研報告。

一、兩地婦聯向社會力量購買服務的基本情況

為有效延伸工作手臂,上海市婦聯、廈門市婦聯先后以購買項目的方式,吸引招募社會力量承接婦女兒童家庭服務,有效提升了自身工作的社會化、項目化和專業化水平,得到社會各界一致贊譽。

1.上海市婦聯的購買方式、規模和特點

購買方式:在實踐中,上海市婦聯創建了上海市女性社會組織發展中心(民非社會組織),聘用專業的人做好專業的事,通過三種方式向社會力量購買服務:①由市區兩級婦聯自主設計公益服務項目,依托上海婦聯系統向社會力量購買服務平臺公開招標,中標社會組織依據標書承辦實施項目。此類項目在上海各級婦聯組織購買的社會公益服務中占主體地位,主要包含“老三八紅旗手關愛類項目”、“家庭暴力干預類項目”、“失獨家庭關愛類項目”、“百萬家庭育兒行項目”四大類。②由市婦聯委托上海市女性社會組織發展中心舉辦“公益創變客項目”創意大賽,在上海全市范圍內征集服務婦女、兒童、家庭的創意項目,擇優給予相應獎勵,扶助獲獎社會組織落實項目。大賽舉辦2年以來,共有40個項目脫穎而出,37個項目最終落地實施。③由政府以定向委托的方式直接出資購買,婦聯組織負責牽頭落實專業社工機構與項目地政府簽約,并在整個項目實施過程中做好溝通協調、整合資源、跟蹤督導等服務性工作,推進項目落實。此類項目較為稀有,根據我們了解,目前只有上海市“白玉蘭開心家園”知心媽媽項目屬于這一范疇。

購買規模:2014-2015年,上海市婦聯共計向社會力量購買公益項目411個,涉及購買資金3275.3萬元,涵蓋婦女支持、兒童關愛、家庭建設、創新發展等多個領域。2016年,上海市婦聯搭建了“向社會力量購買婦女兒童家庭服務平臺”和“尋找公益創變客--婦女兒童家庭公益服務項目創意大賽”官方網站和官方微信公眾平臺,在項目類別和形式上作出新的探索和嘗試,全年共購買公益項目288個,使用購買資金2579.4萬元,在全市社區開展了8509場活動,受益人次超過35萬,實現了購買社會組織服務工作進一步向縱深方向發展。

(備注:“白玉蘭開心家園”知心媽媽項目每年涉及資金約300萬元,由于項目具有一定特殊性,固未納入統計分析范疇)

購買特點:①在項目類別上,以“老三八紅旗手關愛類項目”、“家庭暴力干預類項目”、“失獨家庭關愛類項目”、“百萬家庭育兒行項目”四類傳統項目為主體,以政府委托和公益創投為輔助,呈現出了專注性強、領域服務細分及各縣區差異化發展的特點;②在項目內容上,緊扣上海市婦女、兒童和家庭的現實之需,呈現出針對性、亟需性、貼近性、豐富性等特點;③在項目資金來源上,由單一財政支持逐步吸納募集社會資金,呈現出融資渠道初步拓展、資金來源多元化的特點;④在承接機構方面,逐步擴大與女性社會組織的聯系和合作范圍,呈現出社會服務類工作總體向第三方社會力量傾斜及社會化程度逐漸增強的特點。⑤在項目效果評價上,引入專業化第三方評估機構(經常合作的主要有上海映綠公益事業發展中心和上海現代公益組織研究與評估中心兩家),加強對項目的過程管理、監督和評價。

2.廈門市婦聯的購買方式、規模和特點

購買方式:廈門市婦聯是廈門市政府購買社會服務的第一批試點單位。在購買社會組織服務工作啟動之初,廈門市婦聯堅持制度先行,制定下發了《關于做好政府購買婦女兒童和家庭領域社會工作服務項目試點工作的實施方案》,在深入基層調研和開展婦女、兒童、家庭領域服務項目創意征集活動的基礎上,自主設計服務項目,并在明確項目的總體目標和具體要求后,面向全市公開發布招標公告,擇優以購買服務方式將項目交由女性社會組織承接實施。

購買規模:2015年以來,廈門市區兩級婦聯組織緊緊圍繞全面深化改革和“美麗廈門共同締造”戰略規劃,按照“項目化運作、專業化服務、社會化參與”的思路積極推進購買服務工作,累積投入資金389.5萬元,向全市各類女性社會組織購買了23個服務項目,具體包括:“花young童年”兒童關愛保護項目、“美麗女性健康心靈”社區公益服務項目、“鷺島巾幗志愿聯盟”、 “共筑她時代”女性創業服務等等。

購買特點:①最大限度地尊重和體現群眾意愿。廈門市各級婦聯在購買服務工作中綜合運用共同締造理念,精心組織“大學習、大討論、大調研、大實踐”主題活動,舉辦廈門市首屆婦女兒童、家庭社會工作項目征集大賽,廣泛聽取基層婦女群眾、社會組織、專家學者對婦聯組織購買服務的意見建議,讓婦女群眾真正成為服務項目設計的主角。②注重推廣“婦工+社工+義工”的工作模式。廈門市婦聯積極推動基層婦聯、社工機構、女性社團、巾幗志愿者以及基層各類婦女人才資源的有效鏈接,帶動社區婦女群眾自主策劃活動、互助互幫解決實際問題,不僅顯著提升項目實施成效和資金使用效率,還讓廣大群眾在參與中獲得了幸福感和成就感。

二、兩地婦聯購買服務成功經驗的深刻啟示

上海市婦聯和廈門市婦聯通過向社會力量購買服務延伸工作手臂、提高服務的專業化水平,是婦聯發揮樞紐型社會組織作用,參與社會治理創新的成功實踐,為我們深化改革,發展壯大工作力量、升級服務品質帶來了深刻啟示。

一是必須以先進完善的政府購買服務政策體系為支撐。婦聯向社會力量購買服務,涉及財政、民政、審計等多家職能部門,是一項系統工程,需要在相關政策支持下,由相關部門按照職責分工,協調配合,共同推進。在調研中我們發現,上海和廈門兩地婦聯在購買服務工作中之所以能夠取得成功,首先得益于兩市先進的政府購買服務政策體系。例如:2012年8月,經市政府批準,上海市財政局印發《上海市市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》和《上海市市級政府購買公共服務項目目錄(2013 年度)》;2014年5月廈門市政府制發《關于推進政府購買服務工作實施意見》;2015年6月,上海市政府出臺《關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》;2015年7月廈門市制定實施《政府購買服務目錄(試行)》等等。這一系列政策的制定實施為兩地開展購買服務工作構建了跨部門的協調運行機制,具體可概括為以下幾點:①財政部門負責建立健全政府向社會組織購買服務制度,批準預算資金,建立專門科目,制定政府向社會組織購買服務目錄,監督、指導各類購買主體依法開展購買服務工作,牽頭做好政府購買服務的資金管理、監督檢查和績效評價等工作;②民政部門負責制定承接政府服務的社會組織的資質條件,審核承接政府服務的社會組織名錄,把社會組織承接政府購買服務行為納入年檢、評估和執法工作體系,參與政府向社會組織購買服務績效評價;③包括婦聯組織在內的相關職能部門具體組織實施購買行為,將購買社會組織服務納入預算,對社會組織提供的服務進行跟蹤監督,在項目完成后組織考核評估和驗收。④審計等部門負責對相關職能部門購買服務資金的使用情況進行審計和監督。

二是必須以婦聯組織積極謀劃、主動作為前提。在實地考察中我們發現,上海和廈門兩地婦聯組織被動承接政府轉移職能的服務項目極其罕見,僅有上海 “白玉蘭開心家園”知心媽媽項目一個實際案例。這一現象說明婦聯組織要以購買服務方式提升工作的社會化、項目化、專業化水平,絕不能坐等機遇,必須主動介入頂層設計,積極爭取政策支持、充分整合可利用的資金和平臺。在這方面上海市婦聯和廈門市婦聯已先行一步,為我們創造了可復制的寶貴經驗。在爭取政策支持上:廈門市婦聯推動市委辦、市政府辦轉發了《市婦聯關于做好新時期家庭工作的實施意見》,為婦聯工作進入各級黨委政府工作大平臺,婦女、兒童、家庭進入政府核心服務群體提供了制度支持。廈門市《關于政府購買社會工作服務試點實施意見》中,也采納了市婦聯的建議,增加了具備相應能力和條件的企事業單位作為承接主體,為各級婦女兒童活動中心等群團組織活動陣地承接政府購買服務項目奠定了基礎。在爭取資金支持上,上海市婦聯把握全國婦聯推動 “按照婦女人均一元錢標準落實婦聯工作經費”的政策契機,結合上海地區發展實際,推動政府在原有基礎上按照婦女人均增加一元錢標準撥付婦聯工作經費,每年增加預算內資金1200余萬元,全部用以購買女性社會組織服務。在創建女性社會組織孵化平臺上,上海市婦聯和廈門市婦聯在依托市區兩級婦女活動陣地設立女性社會組織孵化基地的同時,均能夠最大限度地整合利用全市不同級別和類型的社會組織孵化基地。我們參觀的上海市寶山區友誼路街道社會組織服務中心和廈門市思明區前埔北社區家庭關愛服務中心都是其中的典型案例。以友誼路街道社會組織服務中心為例:這家服務中心總建筑面積2000平米,可為社會組織免費的注冊支持、場地使用、培訓增能等服務。作為上海市婦聯延伸孵化觸角的基層陣地,其培育的“馨苑巾幗服務中心”已承接了0-3歲嬰幼兒教育項目和失獨家庭關懷關愛等十余個項目。

三是必須以購買服務與培育社會組織相結合為先導。地區社會組織發展水平是影響婦聯購買服務工作品質的關鍵因素。上海市婦聯和廈門市婦聯將購買社會組織服務和培育扶持社會組織有機結合,通過鼓勵社會組織參與公開競爭、項目運作和績效評估,極大地提升了社會組織規范化、專業化和職業化水平。上海市婦聯早在2010年就成立了上海市女性社會組織發展中心(民非社會組織),并于2014年開始聘請專業人士負責運營管理。發展中心負責人郁進主任告訴我們:婦聯購買服務的過程與培育女性社會組織的過程是融會貫通、合二為一的。沒有一家社會組織的服務能夠天然符合婦聯組織要求,我們只有在購買服務過程中不斷優化升級對女性社會組織的聯系、引領和服務,才能實現依托社會組織提升婦聯服務專業化水平的預期目標。在這一理念推動下,上海市女性社會組織發展中心2014年以來,孕育市級女性社會組織28家,聯系服務女性社會組織1100余家,不僅使女性社會組織的功能性和服務性更加突出,還培育樹立了一大批有較大影響力的社會組織品牌和領軍人物。目前,上海市十佳女性社會組織年營業收入均在600萬元以上。廈門市婦聯與市社工協會合作,在購買服務過程中持續開展各類交流學習活動,組織基層婦聯干部、社會工作服務團隊、巾幗志愿者赴臺灣地區學習社會治理和服務管理的經驗做法,推動購買服務工作常態化、有序化、規范化開展。

四是必須以深化婦聯改革、夯實基層基礎為動力。推動購買服務工作向縱深發展,不僅需要聯系服務大量女性社會組織,還需要深入實際、深入群眾做好項目需求調研和項目執行督導等工作,必須以強大的基層基礎為支撐。在調研中,我們了解到上海市婦聯將改革重點放到了“夯實基層”方面,旨在改變“倒金字塔”組織現狀,實現工作“扁平化”。首先,堅持減上補下。機關編制精簡30%,用以充實基層力量。機關內設機構由8個精簡到6個,將機關部分直接服務婦女群眾的職能和具體事務交由直屬事業單位承接,強化上海市婦女兒童服務指導中心、上海市婦女干部學校、上海市科學育兒基地等6家市婦聯直屬事業單位服務職能。第二,堅持夯實基層基礎。居村“婦代會”已全部改建為居村“婦聯”。同時,上海市婦聯在方案中明確提出“街道鄉鎮婦聯主席按正科實職崗位專職配置,兼任街道鄉鎮婦兒工委辦主任,居村婦聯主席專職并享受居村副職待遇。”這些改革的舉措不但優化了組織設置,改進了干部管理,而且加強了對基層婦聯干部的保障力度,有效夯實了基層基礎。尤其是規定“街道鄉鎮婦聯主席按正科實職崗位專職配置”后,街道鄉鎮婦聯主席正科專職由原來的62%提高到了86%,極大調動了基層婦聯干部的工作熱情。第三,注意保持市本級婦聯組織力量。上海市婦聯注重防控改革中的不穩定因素,堅持在“減編不減力量、減人不減經費”原則下推進改革,按照改革方案上海市婦聯機關精簡編制30%,需要由69人減少至50人。但實際上上海市婦聯機關實有在職人員為55人,真正需要轉崗的僅有4人,這4人中,有1人到基層任職,2人到事業單位任職,1人到企業任職,且在三年內調整到位即可。在精簡編制的同時,上海市婦聯增設了7名掛職機關干部,其中僅有一名為體制內干部,其余6名由政府出資的聘任。例如:上海市婦聯的掛職副主席黃綺同志,她在上任前為上海市尚偉律師事務所主任,掛任副主席后,她將發揮所長,分管維護婦女兒童權益方面工作。

三、關于加強向社會力量購買服務工作的意見和建議

一是做好購買服務工作的政策架構和頂層設計。前不久,市財政局就《沈陽市推進政府購買社區服務實施辦法》征求意見,我們已積極推動涉及婦女兒童和家庭的服務事宜列入購買范圍。下步,應圍繞購買服務的政策架構和頂層設計重點開展三項工作。①應加緊推動市政府制定出臺《關于支持群團組織參與政府購買服務工作的指導意見》,確立群團組織向社會組織購買服務的基本原則和方向,規范購買服務方式、范圍和程序,明確購買服務的資金來源、監督評估制度等事宜。②制定出臺沈陽市婦聯《關于向社會力量購買婦女、兒童和家庭服務項目的實施方案》,建立健全與我市購買服務政策配套銜接的制度體系。③深入調研,做好婦女兒童和家庭服務項目的頂層設計工作,并通過公開招標、公益創投等方式,將直接服務婦女群眾的項目和活動更多交由基層婦聯、女性社會組織、巾幗志愿者隊伍等社會力量承辦,逐步提升婦聯工作的社會化、項目化和專業化水平。

二是探索創建沈陽市女性社會組織發展中心。應參考上海模式建立專業化的女性社會組織指導服務機構(可采取依托所屬事業單位創建或成立民非社會組織兩種不同方式建立),重點承接五項職能:①提供政策指導服務,制定女性社會組織發展服務規劃,為女性社會組織提供政策咨詢、信息發布、培訓交流、公共服務產品發布等。②搭建交流互動平臺,建立女性社會組織基本信息庫,通過組織交流研討、公益創技、開展項目合作等搭建女性社會組織與政府部門、女性社會組織與社會各界、女性社會組織之間的橋梁。③加強規范發展指導服務,引導女性社會組織加強自身建設,幫助符合條件的社會組織正式登記或備案,依法獨立自主地開展工作。④設計和實施服務項目,將婦聯組織部分為婦女兒童服務的具體職能和服務,以項目的方式轉移給有資質的女性社會組織承接,為婦女兒童提供系統化、專業化、可持續性的服務。⑤搭建沈陽市婦聯系統向社會力量購買服務網上平臺,以網絡化、數字化管理模式做好服務項目招投標工作,更高效、便捷地服務女性社會組織。

三是建立多層次的女性社會組織孵化基地。第一層次,依托即將落成使用的市婦女會館,建立沈陽市女性社會組織旗艦孵化基地,為我市各類女性社會組織提供孵化培育、場地支持、信息咨詢、資源鏈接、能力建設等綜合性服務。第二層次,推動具備條件的地區依托本地婦女兒童活動陣地,建立區、縣(市)級女性社會組織孵化基地。第三層次,開發社區婦女兒童服務中心和留守婦女兒童之家的孵化服務功能。在硬件條件上,各級女性社會組織孵化基地應配備與其業務活動相適應的辦公、活動、培育場地及相應的配套設施。在運營模式上,應采取政府支持、婦聯主導、專業團隊運營、社會有關方面跨界合作的模式,把各級女性社會組織孵化基地建成集培育、服務、管理、示范為一體的社會組織綜合服務平臺。在人員配備上,女性社會組織孵化基地應具有社會工作專業資質的人員。

四是建立女性社會組織的評估激勵制度。在民政部《社會組織評估管理辦法))的基礎上,結合女性社會組織的特點,制定《沈陽市女性社會組織評估管理辦法》,吸納專業第三方評估機構、行業專家、學者、婦女群眾等利益相關者共同參與評估,通過選樹一批女性社會組織典型、一批優秀女性社會組織帶頭人、一批優秀社會組織服務品牌等,示范帶動更多的女性社會組織健康、有序發展。

五是加緊落實與購買服務工作密切相關的改革措施。目前,《沈陽市婦聯改革方案》已獲省婦聯審批同意,待市深改組審議同意即將正式出臺。應加緊制定后續落實的具體配套方案,進一步明確改革實施步驟,對各項任務再作細化,確定好時間表、路線圖、任務書、責任人,迅速推進、抓緊落實,力爭在購買服務等重點、難點問題上取得突破。尤其是應制定職責清單,厘清各級婦聯組織的工作,確保每項工作的落實主體。市婦聯機關定位統籌型,負責爭取源頭政策、編制工作規劃、制定工作標準、塑造品牌工作、做好購買服務頂層設計、創建社會組織孵化基地和開展績效評估等;區、縣(市)定位樞紐型,負責推進規劃落地,執行工作標準,保障婦女兒童權益、建立本級社會組織孵化基地等;街鎮婦聯和居村婦聯由于最貼近群眾,設定為端口型,負責收集婦女兒童家庭的基本情況和需求,組織實施具體服務項目,建立涉及侵害婦女兒童權益事件的預警發現機制。

六是立足沈陽實際盡快啟動購買服務試點工作。由于我市社會組織發展現狀與上海市存在較大差距,建議首先參考廈門市婦聯模式,啟動購買社會組織服務試點工作。第一步,在重點面向全市54個共同締造試點社區征集婦女兒童和家庭需求基礎上,做好公益服務項目的頂層設計工作;第二步,通過公開招標,將項目交由女性社會組織、巾幗志愿者隊伍等社會力量承辦;第三步,開發社區婦女兒童服務中心和留守婦女兒童之家的孵化服務功能,為待實施項目提供相適應的場地及相應的配套設施;第四步,由市區兩級婦聯組織和第三方評估機構分別做好項目實施過程的監管和評估工作。在項目規模上,以每個項目8-20萬元為宜。在項目內容上,可重點考慮女性創業就業培訓、婚姻家庭關系調節、0-3歲嬰幼兒看護、老婦代會主任關愛、問題兒童家教輔導、單親母親關愛等內容。

 

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